Ciudadanos Emergentes… La Política Social en México.
A pesar de que a partir de la década de 2000 México ha incrementado sustancialmente el presupuesto, la cantidad de programas y la cobertura de la política social, sus niveles de pobreza han tenido muy poca variación como resultado de este proceso
By: Ismael Ibarra
A pesar de que a partir de la década de 2000 México ha incrementado sustancialmente el presupuesto, la cantidad de programas y la cobertura de la política social, sus niveles de pobreza han tenido muy poca variación como resultado de este proceso (Rodríguez, 2011, 2014).
Por un lado, hay indicadores de bienestar que han mostrado un avance notable, tales como la afiliación a sistemas de salud, una mejora en los niveles de escolaridad de la población y mejores condiciones de vivienda e infraestructura de servicios. Por otro lado, la pobreza por ingresos se ha mantenido estancada, o ha crecido, y está en niveles cercanos a la mitad de la población, al menos en la última década (Coneval, 2008, 2011, 2013).
De hecho, es precisamente la carencia de ingresos el principal factor que explica el poco movimiento en los indicadores de pobreza.
La pobreza resulta ser problemática para la sociedad porque, independientemente de cómo se mida, refiere a una condición social que es considerada inaceptable por el hecho de que los individuos que la padecen no cuentan con la posibilidad de participar en las actividades que son usuales en su propia sociedad (Townsend, 1979). A pesar de que la pobreza es diferente a la desigualdad (que denota la existencia de un acceso diferente a oportunidades y recursos entre los grupos sociales), ambas se encuentran enraizadas en las mismas estructuras socioeconómicas y procesos de polarización que existen en la sociedad (Lister, 2004).
En la sociedad contemporánea existen dos instituciones que distribuyen y redistribuyen los recursos generales de la sociedad: por una parte, es el mercado el que determina los ingresos primarios de los individuos y, por la otra, es el Estado, a través de la operación de la política social, el que puede contribuir a otorgar ingresos a aquellos que carecen de ingreso original de mercado, o a complementarlos. Ambos, en conjunción, determinan las posibilidades de que las personas se encuentren, o no, en pobreza.
El mercado determina el acceso al ingreso a través de la estratificación que produce por un lado la posesión de propiedad y, por el otro, el trabajo en términos de las ventajas o desventajas asociadas con diferentes posiciones ocupacionales (Scott, 1996). La política social, por su parte, tiene la posibilidad de modificar el acceso a los recursos que se desprende originalmente del mercado, porque, de acuerdo con Marshall (1950), el estatus de ciudadanía, particularmente en su componente social, que comprende el derecho a la obtención de recursos y el acceso a los servicios, compite con el mercado para generar oportunidades sociales. La política social suele estar conformada por una serie de programas que tienen el objetivo de mejorar el bienestar de la población al reducir la desigualdad y la pobreza, y comienza a través de un proceso de redistribución. Se cobran impuestos a la sociedad y dichos impuestos se convierten en parte de los recursos que van a ser ejercidos a través del presupuesto público. La manera en que operan los programas sociales resulta esencial para entender qué tan efectiva es la reducción de la pobreza en una sociedad.
Si no hubiera política social, el principal mecanismo de distribución social de recursos sería el mercado, el cual, por su naturaleza, resulta inequitativo, porque los dos principales recursos que se distribuyen a través del mismo generan desigualdad en la sociedad. Como se mencionó anteriormente, éstos son la propiedad y el sistema de salarios. Las personas con mayores ingresos suelen ser aquellas que tienen más propiedades, lo que pone en desventaja a aquellas personas que no la poseen. Igualmente, en la sociedad contemporánea la estructura ocupacional a través del mercado se encuentra asociada con diferentes niveles de recompensas por el trabajo. Existe importante evidencia que muestra que los individuos en la parte más baja de la estructura ocupacional tienen mayor riesgo de estar en pobreza, debido a bajos niveles de remuneración (Lister, 2004). También el mercado resulta un sistema inequitativo porque sólo distribuye recursos a aquellas personas que participan en él. Por lo tanto, si no existieran otros mecanismos sociales, importantes grupos se quedarían sin ingresos.
De acuerdo con la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), existe una tendencia bien documentada hacia el incremento de la desigualdad y la pobreza para la población en edad laboral en los países de la OCDE. Sin embargo, la operación de la política social en muchos de esos países ha contribuido a disminuir esa desigualdad (OCDE, 2014, 53). No obstante, la existencia de la política social no implica que necesariamente logre sus objetivos. Se encuentra una gran variación entre países en el alcance de la política social y en la manera en que reduce los índices de pobreza (Esping-Andersen, 1990, 1999; Holliday, 2000; Ku, 2003; Brady, 2005; Powell y Barrientos, 2004, 2011; Barrientos, 2009; Filgueira, 1998; Martínez Franzoni, 2008; Garfinkel et al., 2010).
Si bien a través de la política social se gestionan tanto el acceso a servicios sociales (salud y educación, entre otros) como la redistribución de recursos monetarios, este estudio se centra en analizar, exclusivamente, el impacto en la reducción de la pobreza monetaria que tiene la redistribución de ingresos directos que se produce a través de la operación de los programas sociales que se dedican a estos fines. Este punto despierta interés porque otros estudios que analizan de manera agregada el impacto en la reducción de la pobreza de todos los recursos destinados al gasto social (Scott, 2014) han encontrado que la redistribución que se ha producido en México a través del presupuesto público ha sido mucho mayor si se toman en cuenta las políticas que permiten el acceso a servicios, tales como educación y salud, pero lo es en mucha menor medida si sólo se toman en cuenta los programas de transferencias de ingreso directo. Sin embargo, la seguridad económica es una de las dimensiones más importantes del bienestar, porque en la sociedad contemporánea los recursos económicos se constituyen en la vía fundamental de acceso a la gran mayoría de los satisfactores y, de hecho, en la literatura referida a la política social, la transferencia de ingreso es considerada como el pilar tradicional del Estado de Bienestar y una de sus principales funciones (Esping-Andersen, 1990, 57-58).
¿Quiénes son los grupos en pobreza en México de acuerdo con sus ingresos del mercado?, ¿cuánta pobreza monetaria y a qué grupos se reduce después de la redistribución de recursos a través de los programas que transfieren ingreso en México?, ¿son los grupos más pobres en términos de su ingreso de mercado los que reducen más pobreza por la operación de la política social?, ¿a qué grupos y cuánta pobreza se reduce a través de la operación de la seguridad social vs. la que se reduce exclusivamente como resultado de los programas antipobreza?, y ¿qué implicaciones tienen los hallazgos para modificar la política de transferencia de ingresos directos en México?
Por pobreza monetaria se entiende aquella situación en la cual las personas no cuentan con los ingresos suficientes para adquirir los bienes y servicios que permiten satisfacer las necesidades alimentarias y no alimentarias en la sociedad mexicana. Como se discute más adelante, la pobreza monetaria va a ser operacionalizada a través de la Línea de Bienestar del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval), que es parte del criterio oficial para medir la pobreza en México.
Respecto a los grupos sociales, interesa explorar las condiciones de pobreza de los individuos de acuerdo con su pertenencia a distintas características socioeconómicas, como posición respecto al mercado, localización urbana o rural, y condición de edad, género, discapacidad y etnicidad.
Arturo Ismael Ibarra Dávalos. Licenciado en Derecho por la Universidad Michoacana de San Nicolás de Hidalgo. Catedrático de la misma. Preside la asociación civil Bien Común Michoacán y la sociedad civil Por la Mejora en el Ámbito del Trabajo (Laborissmo). Es Secretario General del Foro Política y Sociedad.
Correo electrónico de contacto arturoismaelibarradavalos@hotmail.com
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